INTRODUCCIÓN
La política sería entonces el conjunto de procedimientos que expresan las relaciones de poder entre los miembros de una sociedad y que están destinados a la resolución pacífica de los conflictos sobre los bienes públicos y las Políticas públicas, a su vez, sería el resultado de su actividad política en la asignación de recursos y la provisión de bienes y servicios públicos.
La Evaluación de Políticas Públicas es un área de investigación aplicada cuya finalidad es valorar la utilidad y bondad de la intervención pública mediante la aplicación de un conjunto de técnicas que se emplean en otros campos de las ciencias sociales.
El análisis de políticas públicas se ha centrado en el estudio de las fases de formación de las políticas y programas, teniendo como objetivo producir información útil para la toma de decisiones. Entre las posiciones de los analistas de políticas, cabe destacar las de Laswell (1962) y Dye (1995) que consideran que el diseño de políticas se realiza en etapas identificables que pueden examinarse aisladamente, las cuales pueden ser:
1. Detección de los problemas y necesidades;
2. Elaboración del diagnóstico: conceptualización;
3. Definición de los problemas y necesidades;
4. Inclusión de los mismos en la agenda de la Administración;
5. Diseño de un plan de acción, lo que supone establecer quién y cómo se hace la política o programa. Esto es, formulación de los objetivos de la intervención pública, elección de los instrumentos y definición de las acciones;
6. Ejecución o puesta en práctica; y, por último;
7. La evaluación de la política o programa aplicado que incluye su seguimiento y control.
En este proceso planificador la evaluación se considera la última etapa. Su objetivo se centra en valorar los resultados de la política y, a su vez, servir de base para la planificación de la intervención pública a lo largo del tiempo, formando parte de un proceso de retroalimentación, explotando sus conclusiones y recomendaciones.
La concepción del análisis de políticas públicas incorpora tanto la pretensión de conocer los efectos de las políticas ejecutadas como el intento de racionalizar la toma de decisiones políticas, aprovechando las lecciones de la experiencia.
La expresión política pública es relativamente reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias políticas y administrativas europeas en la década de 1970 como traducción literal del término “public policy”. Este último debe diferenciarse del término “política” (politics) con el que se acostumbraba a diferenciar las interacciones y conflictos entre los actores políticos más tradicionales, especialmente los partidos políticos, los grupos de interés, los Sindicatos o los nuevos movimientos sociales que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales, designadas en inglés por el término “polity”.
La noción de política pública, hace referencia por tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos en un marco institucional específico entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y privados para resolver un problema colectivo que requiere de una acción concertada. Existen muchas definiciones del concepto políticas públicas, sin embargo, la definición más operacional para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina, la política pública se definiría como:
“Una serie de decisiones o acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores públicos, y a veces no públicos, cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo) en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)” citado por Muller (1990).
Antes de definir la Evaluación de Políticas Públicas, es importante saber que evaluar en sentido es emitir un juicio crítico sobre una situación determinada, pero la amplia utilización de este término y la dificultad de delimitar su objeto de análisis, han provocado el disenso sobre la definición y sobre los elementos que conforman la evaluación.
Algunos de los principales autores dedicados al estudio de esta materia la definen como:
“Es el análisis objetivo y científico de los efectos a corto y largo plazo de las políticas, tanto sobre los grupos sociales o situaciones para los cuales se diseñó la política como sobre la sociedad en general, y el análisis del ratio de costes actuales y futuros sobre cualquiera de los beneficios identificados” (Dye, 1995).
“Consiste en la recopilación sistemática de información sobre actividades, características y resultados de un programa para su utilización por un grupo específico, de cara a reducir incertidumbres, mejorar la eficacia y tomar decisiones en función de qué se está haciendo con el programa y a quién está afectando” (Patton, 1987).
“La evaluación es el proceso por el cual se analiza la eficacia y eficiencia de un programa. Esto implica la recogida, análisis e interpretación de la información sobre el logro de los objetivos del programa en relación con las previsiones” (Epstein y Tripodi, 1977).
Todas estas definiciones ponen el énfasis en la valoración a posteriori de los resultados de la política o programa; la evaluación es después de la planificación. Sin embargo, consideramos que la evaluación debe, además, ocuparse de analizar el diseño, los sistemas de gestión y seguimiento, y el proceso de ejecución de las políticas y programas desarrollados puesto que todos estos elementos condicionan sus resultados. En esta concepción, evaluación y planificación
son procesos relacionados.
Rossi y Freeman (Rossi y Freeman, 1993) formulan una definición, de lo que denominan evaluación global (“comprehensive evaluation”), que agrupa los distintos tipos de actividades a los que debe responder una evaluación: el análisis de la conceptualización y diseño, ejecución de un programa y la valoración de su utilidad:
Tipos de Evaluación
Podemos hablar de cinco tipos de Evaluación:
1.- Evaluación Externa: Es la que se lleva a cabo por personas no integradas directamente en el equipo que desarrolla la acción evaluada, lo que hace que exista mayor objetividad evaluativa.
2.-Evaluación Interna: Se lleva a cabo por personas del equipo que desarrolla evaluada lo que hace que exista mayor objetividad evaluativa.
3.-Evaluación Ex ante: Se realiza antes del comienzo de la acción valorada y tiene por finalidad proporcionar criterios racionales para tomar una decisión cualitativa de gran importancia: si el proyecto debe o no implementarse. También permite ordenar los proyectos según su eficiencia para alcanzar los objetivos perseguidos.
Tanto el Análisis Coste-Beneficio como el Análisis Coste- Efectividad son metodologías aptas para la evaluación ex ante. Sin embargo, el ACB es más adecuado para analizar proyectos económicos y el ACE presenta mayores potencialidades para la evaluación de proyectos sociales.
4.-Evaluación Intermedia: Es la que se realiza durante el desarrollo de la acción valorada
5.-Evaluación Ex Post: Se realiza después de la finalización de la acción valorada. Es necesario distinguir la situación de los proyectos que están en curso de aquellos que ya han concluido. Ambos tipos se evalúan buscando obtener elementos de juicio para la adopción de decisiones cualitativas y cuantitativas.
Diseños de Evaluación
Existen muchas técnicas de evaluación, ya que ninguna es perfecta y por lo tanto el evaluador debe tomar decisiones sobre las contraprestaciones e inconvenientes de cada uno de los métodos elegidos. Sin embargo, si la planificación se realiza con tiempo y de forma cuidadosa, es posible disponer de muchas más opciones metodológicas en el diseño de la evaluación, siendo a saber:
1. Diseños experimentales – Ensayos aleatorizados
Los diseños experimentales son los métodos más robustos de todas las metodologías de evaluación. Partiendo de la población (o de una muestra aleatoria de ésta), se realiza una asignación al azar de la pertenencia al grupo de beneficiarios y al grupo de control de los individuos objeto de estudio, generando dos grupos que son estadísticamente equivalentes entre sí. Este es un resultado de suma importancia, ya que, en teoría, el grupo de control generado a través de la asignación aleatoria servirá de contrafactual perfecto.
La principal ventaja de esta técnica es la simplicidad en la interpretación de resultados. El impacto del programa sobre los resultados se puede medir como la diferencia entre las medias de las muestras del grupo de tratamiento y el grupo de control.
La figura que a continuación observaremos muestra el proceso de muestreo. La primera etapa nos garantiza la validez externa, por lo que los resultados serán representativos de la población. La segunda etapa asegura la validez interna, ya que el impacto observado de la medida sobre la variable de interés se debe al tratamiento y no a otro factor.
Figura 1.- Muestreo bietápico
Aunque los diseños experimentales se consideran la opción óptima a la hora de evaluar el impacto de un determinado proyecto, en la práctica hay varios problemas, como son:
(a) Problemas éticos, o restricciones políticas;
(b) Los individuos en los grupos de control pueden cambiar ciertas características de identificación durante el experimento que podría invalidar o contaminar los resultados;
(c) Puede ser difícil asegurar que la asignación de los individuos entre los grupos de tratamiento y control es verdaderamente al azar;
(d) Este tipo de estudios suele ser muy caro y consume mucho tiempo en determinadas situaciones, especialmente en la recopilación de nuevos datos.
Además, se puede producir ciertas complicaciones potenciales desde un punto de vista estadístico, como son la deserción (no todos los participantes completaran el tratamiento), perdida de seguimiento ya que no se pueden localizar algunas unidades, que las observaciones cambien su comportamiento por el sencillo hecho de observarlas, o que las unidades de control traten de compensar con algún esfuerzo especial, la falta de tratamiento.
Finalmente, hay que tener en cuenta el ya mencionado problema de sesgo de selección, que surge debido a la falta de datos sobre los factores comunes que afectan tanto a la participación y los resultados. En teoría, la evaluación aleatoria o experimental está libre del problema del sesgo, mientras que este problema es prácticamente inevitable cuando se utilizan los datos no aleatorizados.
El proceso de aleatorización asegura que antes de la intervención los grupos de tratamiento y control son estadísticamente equivalentes, en promedio, con respecto a todas las características, observadas y no observadas. Los experimentos aleatorios solucionan el problema de sesgo de selección mediante la generación de un grupo de control experimental de personas que podían participar en el programa pero que se les ha denegado (de forma aleatoria) la participación en el mismo. La asignación aleatoria no elimina el sesgo de selección, sino que equilibra la diferencia entre los grupos de participantes (tratamiento) y no participantes (control de), por lo que anula el problema de sesgo cuando se calcula (en media) el impacto de la medida. Entonces, las diferencias en media de los resultados de los dos grupos después de la intervención pueden ser atribuidas a la intervención.
En los estudios no aleatorios se utilizan técnicas econométricas para modelizar los procesos de participación. Estos métodos pueden ser utilizados para llevar a cabo una evaluación cuando no es posible construir los grupos de tratamiento y control de forma aleatoria. Estas técnicas permiten comparar grupos que se asemejan al grupo de tratamiento, al menos por lo que se refiere a las características observadas, a través de metodologías econométricas. La razón por la que se utilizan estas técnicas se debe a que los grupos de control y tratamiento son seleccionados después de la intervención utilizando métodos no aleatorios. Por lo tanto, es necesario aplicar controles estadísticos para construir un grupo de control que sea lo más similar posible al grupo de tratamiento. En algunos casos, el grupo de control también es elegido antes del tratamiento, pero lo más importante es que la selección de los individuos que lo componen no es aleatoria.
La principal ventaja de los estudios no aleatorizados es que se pueden utilizar usando datos ya existentes y por lo tanto supone una aproximación más rápida y barata de implementar, y que se puede realizar después de que un programa ha sido realizado, siendo el único requisito necesario el poder disponer de una encuesta que tenga información tanto de los beneficiarios del programa como de los que no han recibido los beneficios.
Las desventajas principales del enfoque cuasi-experimental son las siguientes:
(a) La fiabilidad de los resultados es a menudo reducida porque la metodología estadística empleada es menos sólida, debido a la existencia de muchos factores que afectan a la robustez de los resultados obtenidos.
(b) Los métodos propuestos pueden ser bastante complejos, lo que implica que se necesita una considerable experiencia en el diseño de la evaluación y en el análisis e interpretación de los resultados.
(c) Problema de sesgo de selección, ya explicado previamente.
Existen características humanas (variables independientes) que no están sujetas a aleatorización, o si lo están no se usan por motivos éticos o políticos. Por ejemplo, queremos estudiar el grado de abandono estudiantil relacionado con el consumo de alcohol, en este caso la variable independiente es beber. Se seleccionan 500 estudiantes, donde el grupo experimental “deben beber” y en el de control no. En estas situaciones tenemos un diseño en el que el investigador observa un determinado fenómeno sin manipular las variables independientes del estudio. A pesar de sus limitaciones, este tipo de estudios es muy habitual en el campo de la educación.
El sentido común hace pensar que cuando hablamos de agenda nos referimos a las prioridades que, en cualquier caso, debe atender un gobierno en el ámbito tanto nacional como estadal o municipal. En función de esto, los compromisos internacionales deben establecerse en función de las prioridades sentidas dentro del país.
En otras palabras parecería que cuando hablamos de agenda entendemos fundamentalmente los aspectos a los que un gobierno dará especial atención y dedicará buena parte de sus esfuerzos.
Sin embargo el Centro Antonio de Montesinos señala que la fase de conformación de una agenda es "un proceso complejo en el que intervienen un conjunto de actores que interactúan coyunturalmente en torno de la problematización de un asunto en aras de ser un asunto atendible" (México, 2000). Por ello propone una concepción amplia de Agenda Gubernamental como un proceso es decir:
La incorporación de los asuntos a la agenda se presenta entonces, como un proceso de concurrencia entre múltiples actores con diferentes prioridades visiones, intereses y preferencias que interactúan entre sí; generando consensos pero también conflictos que politizan la formulación de un problema público que culmina con la deliberación gubernamental de colocarlo o no, como un asunto de su agenda; pero también depende de la eficacia que adquiere al presión social para lograr que el gobierno lo incorpore (México, CAM, 2000)
Desde una perspectiva así, se nos muestra la importancia de que las prioridades del gobierno se establezcan no sólo a partir de la visión de los funcionarios públicos sino que exista la participación de tanto quienes son afectados por estas políticas, como por quienes actúan de manera organizada desde la sociedad en la búsqueda de soluciones a los problemas que afectan a esta población.
De ahí que afectar agendas gubernamentales desde la perspectiva de las organizaciones ciudadanas requiere de un trabajo previo y fundamental: la construcción de agendas ciudadanas, lo cual no significa otra cosa sino que los ciudadanos que se ven afectados por un determinado problema puedan ponerse de acuerdo sobre las posibles soluciones y estrategias para que su voz sea escuchada y afecte las decisiones que la autoridad pública tomará a ese respecto.
Para la Comisión de Apoyo Metodológico y Educativo del Poder Ciudadano del Estado de Jalisco la agenda ciudadana "es una experiencia que desarrolla el poder de las organizaciones y los ciudadanos, la capacidad de participar, proponer y decidir, más allá del voto y de los partidos aprovechando y trascendiendo el momento de las elecciones"(Jalisco, México, 2000).
En este sentido si bien las coyunturas generadas por el cambio de poder o los eventos internacionales ofrecen una oportunidad especial para tratar de afectar en las decisiones, la tarea de incidir no está limitada a las mismas. Por el contrario, pareciera importante que en el trabajo de las organizaciones sociales existen mecanismos que de manera permanente les permitan recoger sus experiencias, influir en estos ámbitos y supervisar que las políticas adoptadas se cumplan apropiadamente.
Formación de la Agenda
Existen muchas definiciones entre las que podríamos considerar como:
- El Proceso a través del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de ser abordados por políticas públicas.
- Paso de “hecho problemático” a “problema público”, necesita de actores con peso decisivo (agenda setters).
Los agenda setters, son aquellos grupos o individuos que poseen el suficiente poder como para influir en la configuración de la agenda de los poderes públicos.
Cuando hablamos de formación de la agenda estamos haciendo hincapié en dos cuestiones:
- Que problemas van a ser designados por el gobierno para ser merecedores de una atención especial.
- Como van a ser definidos tales problemas.
Características de las Agendas
- Muchas y variadas demandas por parte de los ciudadanos.
- No todas son estudiadas ni tomadas en cuenta por el gobierno.
- Las demandas individuales tienen escasa viabilidad.
- Las demandas para generar priorización deben ser agregadas y articuladas por los grupos de interés o grupos de presión.
Actores que intervienen en Proceso de Formación de la Agenda(agenda setting).
- Los actores que intervienen son varios, en ocasiones su peso será decisivo, y entonces podremos definirlos como agenda setters, en otras ocasiones su poder será más relativizado.
- Los actores, pueden ser los denominados grupos de identificación o grupos de atención, según que su relación con el problema y su capacidad de movilización frente al mismo sea más o menos activa, respectivamente.
- Existen también los públicos que se consideran meros espectadores: dentro de ellos se encuentran los más implicados e informados, esto es, los públicos interesados, y los más alejados o extraños, que componen el público en general.
Tipos de Agenda
Las Agendas pueden ser Sistémicas o del Gobierno, (institucional o política).
1.-La Agenda Sistémica: Trata un conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado.
2.-La Agenda del Gobierno (Institucional o Política): Tiene que ver con los problemas públicos considerados prioritarios y que serán objeto de análisis y toma de decisiones.
Si hablamos de políticas públicas, la agenda que requiere toda nuestra atención es la agenda institucional o política, que está compuesta por problemas sobre los que la autoridad pública tiene competencias, puede y quiere decidir, esto es, los que son objeto de una activa y seria consideración por parte de la autoridad pública.
Modelos para la Inscripción o Inclusión en la Agenda de Gobierno
Modelos para la Inscripción ó Inclusión en la Agenda de Gobierno son procesos tiene que ver con los factores que pueden explicar cuando un problema acaba incluyéndose en la agenda pública, tornándose así público, lo cual puede interpretarse como una lucha de poder cuyo objetivo fundamental es el reconocimiento o la imposición de una primera hipótesis causal que de alguna manera preestructura la futura intervención pública. Estos procesos o Modelos vendrían siendo:
- Modelo de la movilización: Se concentra en acciones con fuerte visibilidad pública de los grupos de presión y de los nuevos movimientos sociales. Incluye el uso de la investigación participativa, reuniones de grupo, sesiones de asociaciones, actividades escolares, medios de prensa tradicionales, la música, la canción y el baile, los espectáculos en los caminos, presentación de dramas sobre la comunidad, volantes, carteles, folletos, videos y visitas a domicilio.
- Modelo de la oferta política: Supone que los partidos políticos y otras organizaciones no pretenden solamente responder de manera reactiva a las demandas sociales ya articuladas, sino por el contrario, son los propios partidos políticos quienes toman la iniciativa, debiendo por ello, formar la agenda política en base a los temas elegidos en los programas y en la campaña política
- por tanto, Modelo de la anticipación: Otorga un peso decisivo en la constitución de la agenda política a los autores administrativos y a las autoridades públicas, ya que estos actores están a cargo de la implementación de las políticas vigentes y serían ellos los más indicados para identificar los desajustes entre las acciones estatales que se están llevando a cabo y los problemas sociales aún no resueltos.
- Modelo de la acción corporativista silenciosa: Trata de destacar el rol más discreto que algunos grupos de interés tienen en la agenda pública, lo cual les permite acercarse a la arena política de una manera discreta y presentar sus políticas públicas evitando que se presenten en los medios masivos de comunicación o sean objeto de debate o controversia pública.
- Modelo del policy window: Se presenta cuando se produce la oportunidad para introducir temas y aprobar alternativas relativas a cómo enfrentar los problemas que saltan a la agenda de gobierno, estableciéndose un Flujo de eventos políticos que establecen las prioridades de los políticos electos.
BIBLIOGRAFIA
Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos CAM A.C. (2000). México.
MORA Ignacio; (2009). "Técnicas Cuantitativas de Evaluación de Políticas Públicas". I Curso de Evaluación de Políticas Públicas y Programas Presupuestarios. Madrid, España.
OSUNA José Luis; (1992). Guía para la Evaluación de Políticas Públicas. Instituto de Desarrollo Regional. Fundación Universitaria.
AUTORES:
Pages, Norma
Ramos, Yairimar
Sánchez, Ana Berta
Sarmiento, Yamilet
Terán, Johanna
Terán, Rosibet
Zambrano, Rita
SECCIÓN: C
Prof. Ramón Azócar
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